Resulta
notable el estancamiento intelectual que se refleja en el nivel de discusión
que todavía existe en Argentina en torno de algunas temáticas. Ideas y
conceptos que desde décadas ya no se discute a nivel internacional, aquí
todavía siguen vigentes cual rémora que no nos permite abordar un nuevo
escenario de discusión. Una de esas temáticas es la política industrial.
Desde
la restauración democrática Argentina, su política industrial osciló
pendularmente de un extremo a otro. Cada etapa tuvo su léxico, su terminología
y sus conceptos que le dieron una impronta propia.
La
etapa militar - 1976/1983 - pasó de la política de apertura económica con retraso
cambiario, que significó achicamiento industrial, a una etapa final
caracterizada por el proteccionismo del final de los militares (1982) como
consecuencia de la escasez de divisas derivada del conflicto de Malvinas y de
la crisis de la deuda externa. Ello acompañado por regímenes de promoción
industrial derivados de la etapa democrática anterior. Las palabras
predominantes de esta etapa fueron “industria eficiente, productividad,
modernización, reconversión “ . A la
industria había que obligarla a competir,
ya que esta competencia llevaría a la industria a la eficiencia sin
importar bajo qué condiciones se hacía. Fue la época de la “no política industrial”. Al respecto cabe recordar lo que señalaba
el ex - ministro de economía Martinez de
Hoz:
“ la política industrial es básicamente
incompatible con un sistema económico de mercado que requiere, para su éxito,
que el régimen de precios no se encuentre distorsionado por intervenciones
públicas” (Libro Bases para una Argentina Moderna de José Alfredo Martínez de Hoz pag. 150).
La
etapa 83-88 estuvo signada por el continuismo de los regímenes de promoción
industrial y lo atinente a la
administración de las importaciones. Las innovaciones en esta etapa fueron por
un lado la política de promoción de exportaciones industriales con valor
agregado a través de un conjunto de regímenes especiales que significaban una
renuncia fiscal del Estado Nacional a favor de empresas exportadoras que se
comprometían a incrementos en sus exportaciones. Los programas Especiales de
Exportación , el ARGEX o el Régimen de Exportación de Plantas Llave en Mano
fueron reflejo de este nuevo enfoque que se introdujo en esta etapa y sus resultados
no fueron por demás relevantes al no poder ser sostenidos en el tiempo. El Plan
Primavera (1988) y el ajuste fiscal sepultaron estas iniciativas. Por otro lado
cabe destacar el inicio del proceso de integración con Brasil a través de los
acuerdos de complementación en el sector de alimentos y de bienes de capital. “Diversificación
de exportaciones, exportaciones industriales con valor agregado y
complementación económica con Brasil” fueron las frases que expresaron las
ideas industriales dominantes de esta etapa. En igual sentido se debe rescatar
los procesos de asociación particular con Italia y con España tendientes a la
adquisición de bienes de capital con financiamiento de estos países.
La
crisis económica de fines de los ochenta dio lugar a la aplicación del Consenso de Washington con sus
recomendaciones sobre desregulación económica, apertura económica y
privatizaciones. Su aplicación, en un contexto de retraso cambiario generado
por la convertibilidad, condujo a un proceso de desindustrialización, de
desaparición de empresas, de rupturas de cadenas de valor con el consiguiente
aumento de la necesidad de importaciones y de pérdida de empleo que no pudo ser
compensado por un ofertismo fiscal.
Asimismo
y en paralelo, también está etapa significó un proceso de modernización en
muchas cadenas de valor a partir de la incorporación de paquetes tecnológicos
de origen externo lo que fue estimulado por el retraso cambiario y
desgravaciones arancelarias. La automotriz fue la única política explicita con
protección e incentivos fiscales que constituía una suerte de contrasentido en
relación a lo aplicado al resto de la industria. Y a nivel regional la
constitución de un Mercosur desprovisto
de esquemas y acuerdos que promovieran la complementación e integración entre
cadenas de valor en especial entre Argentina y Brasil significó una oportunidad
perdida para la industria. “Modernización industrial, especialización
industrial y la reconversión industrial” fueron las ideas fuerza del momento
utilizadas para justificar esta política.
La
crisis del año 2001/2002 significó otro movimiento del péndulo en la etapa 2003
– 2015 hacia un modelo industrial basado en el dinamismo del mercado interno,
la sustitución de importaciones, un sistema de comercio exterior administrado,
exportaciones competitivas vía tipo de cambio combinado con dinamismo de la
demanda externa y altos precios internacionales de los commodities. A ello se
agregaron incentivos fiscales nuevos, así como el mantenimiento de los
existentes en la etapa de la convertibilidad – por ejemplo el reintegro a la
venta de bienes de capital de origen nacional en el mercado interno - .
“Re-industrialización, agregado de valor, fortalecimiento de cadenas de valor y
del tejido pyme, sustitución de importaciones y fortalecimiento del mercado
interno” fueron las ideas fuerza que expresaron esta etapa. Una suerte de
puesta en valor y de recuperación del sendero de las ideas de política
industrial del primer peronismo y de la concepción “gelbarista” de los setenta,
sendero supuestamente truncado por la irrupción militar.
Sin
embargo el virtuosismo de la política industrial comenzó a registrar en
2008-2009 y más especialmente a partir del 2012 signos de agotamiento: el tipo
de cambio comenzó a ser menos competitivo al no acompañar el crecimiento de los
costos de producción, aumentos salariales por encima de la productividad,
sectores industriales que solo pueden sobrevivir por la protección,
estancamiento del mercado interno, caída de exportaciones. Señales que nos
indican el fin de una nueva etapa de política industrial en la cual no se ha
dado un salto cualitativo. Deberíamos preguntarnos ahora qué se viene. Volver a
lo pendular sería seguir perdiendo oportunidades – los noventa aun están
frescos en la memoria - . Tampoco la idea absurda de querer producir todo
localmente.
Tampoco
sería deseable que la política industrial vuelva a ser solamente gerenciada vía
tipo de cambio e incentivos fiscales. Ello fue el común denominador de estos últimos
30 años con independencia del sentido del péndulo. Si nos guiamos por lo que
acontece en el mundo las políticas industriales se encuentran ligadas a los
sistemas nacionales de ciencia, tecnología e innovación.
Debemos
en tal sentido copiar las mejores prácticas internacionales que sean adaptables
a nuestra estructura industrial así como entender que debemos insertarnos en
las cadenas de valor de alcance global que hoy dan forma a la industria a nivel
mundial si es que queremos tener una industria competitiva y sustentable.
Reiterarnos en los viejos instrumentos de política industrial – subsidios,
desgravaciones - servirá únicamente para mantener a duras penas el statu quo de
la industria, sin un salto de calidad, lo que es una forma de seguir retrocediendo.
Las
nuevas políticas e instrumentos que suponen la articulación de la industria con
el Sistema Nacional de Innovación, requiere de nuevos esquemas de ingeniería
institucional que sean capaces de asumir la administración de estos nuevos
instrumentos de política. Ni la estructura organizacional del estado que se
ocupa hoy de la industria, ni sus recursos humanos se encuentran preparados
para esta nueva generación de instrumentos y acciones que una política
industrial del siglo XXI exige.
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