Tierra del Fuego necesita un nuevo modelo de desarrollo

La industria electrónica de Tierra del Fuego ha sido noticia durante los últimos meses dada los límites impuestos por el Gobierno Nacional para la adquisición de dólares para la importación de partes y componentes. El cuello de botella para el acceso a la divisa puso en evidencia las debilidades estructurales de esta industria.  

Un poco de historia…

Comienzos de los setenta. Militares-Geoestrategia.

El régimen de promoción industrial de la Isla nació con la Ley Nº 19640/72 – firmada por Lanusse - Mor Roig – Cayetano Licciardo. Tuvo por objeto el desarrollo económico de la isla que reemplazaba el régimen anterior que estaba más vinculado a constituir una zona franca pero sin desarrollo productivo. Objetivos geoestratégicos, la necesidad de ocupar el territorio austral explicaban la iniciativa. Veamos algunos de sus considerandos de la Ley:

“Las características que aun se mantiene son lo suficientemente decisivas para otorgar un tratamiento, en materia de imposición interior, de carácter uniforme y, para acelerar proceso de disminución de desigualdades económicas relativas”   “El restablecimiento de un régimen como el anterior, que se aproximaba bastante al técnicamente conocido como de "área franca", no resultaba idóneo pues, al otorgar la liberación aduanera por igual a materias primas, semielaborados y productos finales, notoriamente desalentaba la posibilidad de estimular, en forma general, la producción en el territorio en las áreas con ciertas aptitudes de encararla, al facilitar sin discriminación la importación de productos finales.” “El sistema anterior era idóneo en cuanto a la creación y fomento de un mercado económico allí donde aún no habla una actividad económica estable, pero alcanzado este objetivo primario, implicaba un mecanismo que dificultaba el desarrollo ulterior de la producción en la zona de iniciación de otras nuevas.” “La posibilidad de establecer una promoción económica por medio de las disposiciones que regulan el trafico, de mercaderías otorgando beneficios especiales, esta forzosamente condicionada por el existencia de actividad económica estable de algún grado y de la posibilidad de hecho de ejercer los controles correspondientes”

El régimen plantea como beneficios el no pago de derechos de importación a la mercadería proveniente de extrazona, el no pago del impuesto al valor agregado, el no pago de impuesto a las ganancias y la aplicación de reembolsos a las exportaciones del área aduanera especial (AAE) que se realicen al territorio continental.

Proceso de Reorganización Nacional. La promoción fueguina como refugio para la Industria

Pero a pesar de este paquete de estímulos planteado por el Gobierno Militar la actividad industrial no surgió hasta 1977 año en el cual se inició el proceso de apertura económica llevado adelante por el Proceso de Reorganización Nacional.

 La apertura económica vía retraso cambiario empujó a un conjunto de actividades industriales – industria electrónica y textil  principalmente – a defenderse de las importaciones trasladándose a la Isla con el objeto de apropiarse de los beneficios del régimen de promoción  y de esa manera compensar la desventaja que significaba producir en el continente con un dólar barato.

Ello significa que las industrias mercado internistas fueron a la Isla por la necesidad de dar subsistencia a sus actividades industriales que de otra manera hubieran desaparecido. Los beneficios que otorgaba la promoción aseguraban su supervivencia. Sin la apertura económica de Martínez de Hoz muy probablemente estas empresas se hubieran quedado produciendo en el continente.

Pero la naturaleza del esquema de promoción, si bien era superador del modelo de la zona franca sin actividad industrial, poseía características que significaban una transformación industrial mínima dada la facilidad para importar sin aranceles, la facilidad para certificar origen, y los bajos niveles de escala productiva al ser una industria que, principalmente desde su origen, pensó en abastecer al mercado interno y no en la exportación. Una industria direccionada a un mercado interno pequeño, que requiera de una baja escala productiva y esta baja escala imposibilita las perspectivas de una mayor integración local. Lógica económica pura.

Los ochenta la primera expansión. Aparece el lobby fueguino

La vuelta a la democracia significó una mejora sustantiva para la industria radicada en la Isla ya que por un lado la política del retraso cambiario ya había finalizado antes que terminara el Gobierno militar, entonces aumentaron los niveles de protección (38% de arancel mas 15 puntos adicionales) y se mantuvieron hasta casi finales de los ochenta las restricciones cuantitativas a la importación. Es decir que la industria radicada en la Isla, de ir allí por una cuestión de supervivencia, pasó a gozar de una protección cuasi – infinita (al igual que la industria del continente) pero con los beneficios del régimen de promoción. Ello significó una corriente de nuevas empresas radicadas a los efectos de captar la renta fiscal que ofrecía el marco promocional. A ello se agrega el dictado del Decreto 1527/86 por el cual las ventas en Territorio Continental de productos producidos en el AAE – Area Aduanera Especial – quedaban exceptuadas del impuesto al Valor Agregado. Se desvinculaba la aplicación del IVA del lugar donde se producía el hecho imponible.

Convertibilidad. Luces y sombras

El Programa de Convertibilidad puesto en marcha durante 1991, con una mayor apertura de la economía, desregulación de mercados y privatización de empresas las públicas, significó recuperar la estabilidad económica y, junto al acceso al financiamiento para el consumo, posibilitó una reactivación de la demanda lo que dinamizó la producción industrial en la isla. Asimismo, en 1991 se produjo la provincialización del entonces Territorio Nacional, mediante la Ley Nº 23.775. Este relevante hecho político impactó en el marco social fueguino, generándose nuevos puestos de trabajo calificados –vinculados principalmente a la actividad

administrativa del sector público- registrándose un notable incremento en las erogaciones corrientes, con el consiguiente crecimiento de las ramas correspondientes al mencionado sector Público.

Coadyuvó para ello el incremento presupuestario originado en el crecimiento del rubro coparticipación federal -resultante del incremento de consumo-, y en la mayor percepción de regalías petroleras y gasíferas. También fue un hecho relevante el reconocimiento de la Promoción industrial de la Isla como régimen de excepción dentro del Mercosur junto con Manaos.

Sin embargo este proceso se dio pari-pasu con un crecimiento de las importaciones  de productos finales similares, con lo que gran parte del dinamismo del mercado interno fue aprovechada por la importación de extrazona, ralentizando la dinámica industrial de la Isla. A ello se agregó el cierre de la promoción para nuevos proyectos de radicación con el objetivo de no ampliar la sangría fiscal que significa el régimen de promoción.

La vuelta a la reindustrialización. La segunda expansión. Reestructuración de la industria fueguina (la celularización)

La década pasada y lo que va de la presente fue para la Isla la etapa de mayor virtuosismo: demanda interna dinámica, tipo de cambio competitivo, elevada protección, el mantenimiento de los beneficios promocionales, reapertura del régimen promocional para nuevos proyectos de inversión para producciones no existentes en el territorio continental – aunque existen a la fecha incumplimientos de este requisito -, flexibilidad de hecho en los requisitos para certificar origen.  

La extensión del régimen de promoción hasta el 31-12-2023 y la diferencial de impuestos internos para los productos electrónicos que se produzcan en el continente – Decreto Nº 784/2009 – respecto de los que se aplican a los que se producen en la isla mejoró aún más el posicionamiento de la industria electrónica promocionada.

Este nuevo esquema se dio junto a un conjunto de transformaciones hacia el interior de la industria a nivel de set de productos ensamblados, así como de actores empresariales involucrados. Por un lado el creciente proceso de celularización de la industria electrónica fueguina donde la producción de celulares pasó a convertirse en la producción predominante en detrimento de los productos electrónicos tradicionales y por el otro el surgimiento de las grandes cadenas de comercialización de productos electrónicos, las cuales vieron la oportunidad de integrarse hacia atrás en la cadena de valor al tener ellos la gobernanza de la cadena al manejar la etapa de comercialización final de la producción (Garbarino y Frávega  entre otras).

El Balance

La expansión industrial de la Isla, y de manera especial de su industria electrónica conserva a pesar del tiempo transcurrido los mismos rasgos estructurales que tuvo en su origen. Por la sencilla razón que el esquema de incentivos promocionales se mantuvieron sin alteración en el tiempo consolidando un perfil de bajo valor agregado, mercado internista y baja escala productiva. Resulta llamativo que hoy sea el único régimen de promoción industrial que tiene la Argentina.

En el documento del CIPPEC  “Radiografía de la Industrialización Argentina en la post-convertibilidad. Eduardo Luis Yeyati y Lucio Castro. Anexo Tierra del Fuego” en cinco cuadros se puede cuantificar el fenómeno “industrial” de la isla:

·         13.000 mill. de pesos de costo fiscal en el año 2013

·         4500 mill. de dólares de déficit comercial en el año 2012

·         75% del gasto total en regímenes promocionales

·         $ 700.000.- del costo fiscal por trabajador a precios corrientes

·         Absorbe el 1% del empleo industrial del país

Perspectivas

Hoy la industria se encuentra limitada en su desenvolvimiento dado el corsé que tiene para el acceso a las divisas. Y es que la industria fueguina además de su falencia estructural pasó a ser un problema para la macroeconomía. El próximo gobierno deberá utilizar este punto de partida para un replanteo total de esta promoción.

Tierra del Fuego merece un modelo de desarrollo sustentable que no condicione la macroeconomía del país. Este modelo de desarrollo debe basarse en nuevos ejes: turismo, gas y petróleo, industria maderera, sector ovino y pesquero. Y como poder agregar valor en origen a estos recursos naturales. Aquí es donde tienen que estar la nueva generación de estímulos fiscales que requiere el desarrollo productivo de la Isla. El ensamblado de la industria electrónica no es el único modelo posible, a pesar de que nos lo quieran hacer creer.

Resulta indispensable diseñar un proceso de transición de un modelo productivo vetusto a otro sustentable, generador de divisas. Sólo se requiere voluntad política y un dialogo serio entre la Nación y la Provincia y que esta última deje de ser la lobista de la industria fueguina.